Lors d'une récente table ronde sur le Soudan avec des étudiants, j'ai été témoin d'un moment saisissant de prise de conscience collective. La présentation principale mettait en lumière les efforts humanitaires remarquables des organisations de terrain, mais la discussion qui a suivi a révélé une frustration plus profonde. Les étudiants ont reconnu que, malgré le travail vital accompli par ces organisations, celles-ci ne disposaient pas de l'autorité nécessaire pour contraindre les parties belligérantes – les Forces armées soudanaises (FAS) et les Forces de soutien rapide (FSR) – à cesser les hostilités. Leur frustration s'est alors reportée sur l'Union africaine (UA), principale organisation du continent en matière de paix et de sécurité. Ils se sont interrogés sur les raisons pour lesquelles l'UA, investie d'un mandat visant à maintenir la paix et la sécurité continentales, semblait incapable d'imposer la fin de ce conflit dévastateur. Leurs critiques reflétaient une désillusion plus large face au fossé entre la mission affichée de l'UA et sa capacité réelle à peser sur le terrain. Ces préoccupations m'ont amenée à examiner pourquoi l'UA peine à obtenir l'obéissance des parties belligérantes, en dépit de son statut d'organisation régionale prééminente en Afrique.
Si la guerre actuelle au Soudan a éclaté à la suite des turbulences politiques qui ont suivi le coup d'État militaire de 2021, les racines plus profondes de cette crise – à l'instar de bien d'autres sur le continent africain – remontent au passé colonial, comme l'explique Isabelle Vella Gregory dans « The Invisibility of Sudan's Civil War ». Ce coup d'État avait instauré un conseil dirigeant composé de généraux, préparant le terrain à une lutte de pouvoir dévastatrice entre les deux chefs militaires les plus éminents du pays. À la barre se trouvait le général Abdel Fattah al-Burhan qui, tout en dirigeant les forces armées, exerçait de fait les fonctions de président du Soudan. Son adjoint, le général Mohamed Hamdan Dagalo, plus connu sous le nom de « Hemedti », commandait les Forces de soutien rapide (FSR), une organisation paramilitaire comptant environ 100’000 combattants. Des désaccords sur la transition envisagée vers un régime civil avaient engendré des tensions croissantes entre les deux hommes ; un point de discorde majeur avait notamment émergé autour de l'intégration des FSR au sein de l'armée nationale – et plus précisément, des modalités de cette intégration et, point crucial, de l'identité de celui qui en assumerait le commandement. Ces différends, en apparence purement administratifs, masquaient une lutte de pouvoir bien plus profonde : les deux généraux se montraient réticents à renoncer à la richesse et à l'autorité considérables que leur conféraient leurs positions.
Toutefois, réduire ce conflit à une simple lutte de pouvoir entre deux chefs militaires constituerait une simplification excessive. Les rapports des médias ont montré que la persistance et l'intensité de cette guerre sont, pour une large part, imputables à l'implication de puissances régionales ayant apporté diverses formes de soutien aux factions belligérantes. Cette ingérence extérieure a transformé ce qui aurait pu n'être qu'un conflit interne circonscrit en une crise plus complexe et plus durable, débouchant sur ce que les Nations unies ont qualifié de l'une des « plus grandes crises de déplacement » au monde. Les conséquences humanitaires ont été catastrophiques, les déplacements massifs de populations créant des défis sans précédent pour l'intervention humanitaire et la protection des civils. Leur ampleur illustre la manière dont une lutte de pouvoir politico-militaire peut basculer en crise humanitaire touchant des millions de personnes.
La réponse diplomatique de l'Union africaine à la crise soudanaise d'avril 2023 a révélé à la fois la puissance de sa capacité de rassemblement et la profondeur de ses limites institutionnelles. Lorsque les combats ont éclaté entre les FAS et les FSR, l'UA a rapidement fait de l'obtention d'un cessez-le-feu, de la protection des civils et de la préservation des infrastructures critiques ses priorités absolues. En l'espace de quelques jours, le président de la Commission de l'UA, Moussa Faki, a lancé une initiative diplomatique de haut niveau réunissant les principaux acteurs internationaux – ONU, Autorité intergouvernementale pour le développement (IGAD), Ligue arabe, UE et puissances régionales – aboutissant à la création d'un mécanisme conjoint UA-ONU chargé de coordonner la pression internationale sur les belligérants et de soutenir les acteurs soudanais dans la recherche d'une résolution pacifique. Pourtant, malgré cette mobilisation précoce et la mise en place d'un cadre international unifié, le conflit perdure deux ans plus tard, soulevant des questions cruciales quant à l'efficacité des efforts diplomatiques internationaux et, plus spécifiquement, quant à la capacité de l'UA à influer sur la dynamique des conflits sur le continent.
Les principes clairement énoncés par l'UA pour la résolution du conflit soudanais – tels que définis dans les communiqués du Conseil de paix et de sécurité et les déclarations ultérieures – peinent à se traduire en actions concrètes sur le terrain. Cette faiblesse est inhérente à la conception institutionnelle de l'organisation : les États membres ont délibérément circonscrit les pouvoirs de l'UA, la privant de l'autorité nécessaire pour faire respecter ses propres principes. Bien qu'elle se positionne comme la principale organisation africaine en matière de paix et de sécurité, l'UA fonctionne avant tout comme une tribune diplomatique plutôt que comme une instance dotée de l'autorité requise pour contraindre les belligérants à agir. Il en résulte un équilibre précaire : l'UA doit naviguer entre l'affirmation de son leadership continental et la nécessité d'opérer dans les limites imposées par ses propres États membres.
La réponse de principe de l'Union africaine face à la crise au Soudan
Au lendemain du déclenchement de la guerre, le président de la Commission de l'UA, Moussa Faki Mahamat, a lancé un appel à un cessez-le-feu immédiat et inconditionnel – une réponse ancrée dans une réunion cruciale du Conseil de paix et de sécurité (CPS) tenue le 16 avril 2023. Au cours de cette réunion de niveau ministériel, le CPS a établi des principes fondamentaux destinés à orienter l'approche de l'UA face au conflit ; formalisés dans le 1149e communiqué du CPS, ces principes reflétaient à la fois l'urgence de la situation et le cadre traditionnel de résolution des conflits de l'organisation. Ce communiqué définissait trois mesures immédiates : un cessez-le-feu inconditionnel entre les Forces armées soudanaises (FAS) et les Forces de soutien rapide (FSR), la protection des civils – en particulier les femmes et les enfants –, et la garantie de l'accès humanitaire aux zones touchées.
Bien que le communiqué ait formulé ces exigences urgentes, la position de l'UA sur la crise a été considérablement fragilisée par sa propre posture, de plus en plus intenable, à l'égard des acteurs extérieurs. La réalité des négociations de paix exigeait en effet une coordination avec des partenaires internationaux dont certains alimentaient simultanément le conflit. Ce paradoxe – entretenir un engagement diplomatique avec des partenaires favorisant par ailleurs la poursuite des hostilités – a mis en lumière les limites pratiques du rôle de l'UA en matière de résolution des conflits.
Cette réponse initiale exhortait également les deux parties à rechercher une résolution pacifique par la voie d'un dialogue inclusif, inscrivant cette démarche dans le cadre d'aspirations plus larges à la démocratie, au constitutionnalisme et à l'État de droit. Diplomatiquement fondée, cette insistance sur le dialogue allait néanmoins être mise à mal par l'intensification du conflit et par la faiblesse des mécanismes de mise en œuvre dont disposait l'UA, face à des belligérants qui ne manifestaient d'intérêt ni pour l'un ni pour l'autre.
La réponse de l'UA s'est intensifiée tout au long du mois de mai 2023, marquant une période de coordination diplomatique active. Le 11 mai, la formation du « Quartet sur le Soudan » – réunissant l'UA, l'IGAD, la Ligue arabe et l'ONU – a constitué un développement significatif, visant à coordonner les réponses internationales. L'UA a également participé aux pourparlers de Djeddah, aux côtés de l'Arabie saoudite et des médiateurs américains, témoignant de sa volonté de s'inscrire dans le cadre plus large des efforts internationaux de paix. Dès le mois de juin, elle a pris des mesures plus fermes en suspendant la participation du Soudan à toutes ses activités jusqu'au rétablissement de l'autorité civile. Cette suspension, conjuguée à la création d'un Comité de haut niveau sur le Soudan, a témoigné de la volonté de l'UA d'exercer une pression diplomatique tout en maintenant ouverts les canaux de négociation.
Une réunion cruciale a par la suite été organisée afin de rassembler les principaux acteurs régionaux et mondiaux impliqués dans les efforts de paix :
· Les organisations régionales fondamentales : le Mécanisme trilatéral (composé de l'UA, de l'IGAD et de l'ONU) et la Ligue des États arabes ;
· Les grandes instances et puissances internationales : l'Union européenne et les membres permanents du Conseil de sécurité de l'ONU ;
· Les parties prenantes régionales : les sept pays voisins du Soudan (la République centrafricaine, le Tchad, l'Égypte, l'Érythrée, l'Éthiopie, la Libye et le Soudan du Sud), ainsi que des États médiateurs spécifiquement désignés (le Soudan du Sud, le Kenya et Djibouti) ;
· Des participants supplémentaires, reflétant la complexité du réseau d'engagements internationaux face à la crise : les Comores en leur qualité de présidence de l'UA, le « Quad » (États-Unis, Royaume-Uni, Arabie saoudite et Émirats arabes unis), la « Troïka » (États-Unis, Royaume-Uni et Norvège), l'Allemagne et le Qatar.
Cette large participation a témoigné de la prise de conscience, par la communauté internationale, des implications régionales et mondiales de la crise. Pour orienter ces efforts collectifs, le Conseil de paix et de sécurité de l'UA a adopté, au niveau des chefs d'État et de gouvernement, une feuille de route globale le 27 mai 2023. Ce document définissait six éléments essentiels pour le rétablissement de la paix : établir un mécanisme de coordination efficace pour harmoniser les efforts internationaux ; obtenir un cessez-le-feu global ; assurer une réponse humanitaire efficace ; protéger les civils et les infrastructures civiles ; reconnaître l'importance stratégique des États voisins dans le processus de paix ; et relancer une transition politique inclusive. Ce processus de transition se voulait exhaustif, intégrant tous les acteurs politiques et sociaux soudanais, y compris les signataires de l'Accord de paix de Juba, afin d'instaurer un gouvernement démocratique dirigé par des civils.
Les efforts déployés par l'UA pour mettre en œuvre sa feuille de route se sont heurtés à des obstacles considérables jusqu'en octobre 2024, illustrant une fois de plus les défis persistants que représente la traduction des initiatives diplomatiques en progrès concrets. Une délégation de haut niveau du CPS, représentant quinze États membres et conduite par l'ambassadeur d'Égypte Mohamed Omar Gad, a mené des consultations diplomatiques au Soudan afin de revitaliser le processus de paix et d'examiner les moyens de faire progresser le cadre de résolution proposé par l'UA. Elle a notamment rencontré des autorités régionales clés, dont le gouverneur du Darfour, Minni Minawi. La délégation a souligné l'engagement de la Commission de l'UA à obtenir un cessez-le-feu, considéré comme une première étape cruciale vers la mise en œuvre de la feuille de route.
Ces discussions ont fait ressurgir une tension aussi familière que significative : celle de l'équilibre entre soutien international et autonomie soudanaise : le gouverneur Minawi a affirmé que l'appui régional et international était le bienvenu, mais que toute solution durable devait être fondamentalement portée par les Soudanais eux-mêmes. Concilier la nécessité d'une coordination internationale et le respect de la souveraineté soudanaise est demeuré un défi constant, qui complique les efforts de paix depuis le déclenchement du conflit.
Le fossé de la réalité : des principes à la pratique
Le cadre diplomatique de l'UA reposait sur trois principes fondamentaux : le rejet des solutions militaires, la promotion de processus politiques inclusifs et appropriés par les Soudanais, et l'opposition à toute ingérence extérieure. Si ces principes reflètent l'approche traditionnelle de l'UA en matière de résolution des conflits et son attachement à des solutions dirigées par les Africains, le fossé entre leur formulation et leur mise en œuvre concrète – qui n'a cessé de se creuser à mesure que le conflit progressait – est demeuré, de manière frustrante, sans être comblé.
Le rejet des solutions militaires
Le 25 janvier 2025, une attaque de drone contre l'un des derniers hôpitaux encore en activité à El Fasher, au Darfour, a coûté la vie à soixante-sept personnes – dont des femmes et des enfants –, témoignant du lourd tribut humanitaire de l'incapacité de l'UA à faire respecter ses appels au cessez-le-feu. Survenu près de deux ans après les premiers appels de l'UA à une cessation des hostilités, cet incident illustre de manière saisissante l'échec des initiatives diplomatiques de l'organisation à protéger les vies civiles et les infrastructures critiques. Le ciblage d'un hôpital – violation flagrante du droit international humanitaire – souligne la manière dont les belligérants continuent d'agir en toute impunité, faisant fi tant des directives de l'UA que des principes fondamentaux de protection des civils. Cet échec à prévenir l'escalade militaire révèle des défis plus profonds au sein de l'approche de l'UA en matière de consolidation de la paix, notamment au regard de son engagement de longue date dans le processus de transition politique au Soudan.
Le contexte de cet échec est essentiel. Comme l'a détaillé l'ambassadeur Bankole Adeoye, Commissaire de l'UA aux Affaires politiques, à la paix et à la sécurité, l'UA a été profondément impliquée dans la transition politique soudanaise depuis la révolution pacifique de 2019. Elle a contribué à la médiation de l'accord de transition d'août 2019 et soutenu l'Accord de Juba de 2020 avec les groupes armés soudanais. Lorsque l'armée a perpétré un coup d'État en octobre 2021, renversant le Premier ministre Abdalla Hamdok, l'UA a démontré son attachement au pouvoir civil en suspendant l'adhésion du Soudan. Les cinq visites effectuées au Soudan par le président de la Commission, Moussa Faki Mahamat, ont souligné le haut niveau d'engagement de l'organisation en faveur du dialogue politique, insistant constamment sur l'importance d'un retour à une gouvernance civile et de la tenue d'élections dans les délais impartis. Ces efforts diplomatiques, aussi persévérants fussent-ils, se sont néanmoins révélés insuffisants pour prévenir le déclenchement du conflit ou convaincre les belligérants d'opter pour des solutions politiques.
Ce résultat met en lumière une limite fondamentale – et meurtrière – de l'approche de l'UA : le recours exclusif à la persuasion et au dialogue s'est révélé inadapté face à des acteurs militaires déterminés à poursuivre la confrontation armée. La persistance des combats, en dépit des interventions répétées de l'UA, suggère qu'un simple engagement diplomatique, aussi bien intentionné soit-il, ne saurait se substituer à des mécanismes plus robustes pour prévenir l'escalade. La question de savoir si l'UA a besoin de telles capacités pour rendre ses appels à la paix plus efficaces ne se pose plus : la violence persistante y a apporté la réponse.
Des processus politiques inclusifs sous leadership soudanais
L'impact humanitaire dévastateur de la poursuite des combats a largement éclipsé la vision de l'UA d'un processus politique sous leadership soudanais. En dépit de l'accent mis sur un dialogue politique inclusif, la réalité sur le terrain s'est considérablement éloignée de tout processus politique pour se concentrer sur la survie élémentaire de millions de civils.
L'ampleur des déplacements témoigne de manière saisissante de cet échec. Entre la mi-avril 2023 et décembre 2024, le Bureau de la coordination des affaires humanitaires (BCAH) a signalé qu'environ douze millions de personnes avaient été contraintes de fuir leur foyer : 8,8 millions déplacées à l'intérieur du pays, selon l'Organisation internationale pour les migrations (OIM), et 3,2 millions réfugiées dans les pays voisins, selon le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR). Ces chiffres ne représentent pas seulement une crise humanitaire ; ils témoignent de l'effondrement des conditions nécessaires à tout dialogue politique véritable.
Bien que l'UA ait constamment souligné l'importance des couloirs humanitaires, l'absence de mécanismes de mise en œuvre a eu pour conséquence que la fourniture effective de l'aide a, pour l'essentiel, reposé sur des organisations de terrain, selon l'ONU Info. Des initiatives locales – en particulier les « cellules de réponse d'urgence » animées par la jeunesse – se sont imposées comme des acteurs essentiels dans la prestation de services vitaux, du rétablissement de l'électricité à la mise en place d'itinéraires d'évacuation. L'émergence de ces initiatives communautaires, tout en témoignant de la résilience des Soudanais, souligne à quel point la situation s'est écartée de la vision initiale de l'UA. La terreur de la guerre a contraint les civils à se concentrer sur leurs besoins immédiats de survie ; l'engagement politique inclusif envisagé par l'UA est devenu un luxe inaccessible, révélant un décalage fondamental entre aspirations diplomatiques et réalités du terrain.
Cet échec soulève des questions cruciales quant à la possibilité d'instaurer les conditions nécessaires à des processus politiques sous leadership soudanais sans avoir, au préalable, résolu la crise sécuritaire et humanitaire immédiate. La situation actuelle suggère que l'ordre de priorité établi par l'UA mériterait d'être réévalué : la sécurité élémentaire devrait constituer un préalable indispensable à tout dialogue politique véritable.
Opposition aux ingérences extérieures
Bien que le communiqué de la session ministérielle extraordinaire de l'UA du 20 avril 2023 ait explicitement condamné les ingérences extérieures et appelé à une action internationale coordonnée, les réalités géopolitiques ont rapidement mis en lumière les limites de cette position.
L'importance stratégique du Soudan – pont entre l'Afrique et le Moyen-Orient – et la richesse de ses ressources naturelles ont conféré au conflit un caractère intrinsèquement international. La bataille pour Khartoum est devenue le théâtre par procuration de dynamiques de pouvoir régionales, impliquant notamment les États du Golfe soucieux d'étendre leur influence. Les schémas de soutien établis – l'Arabie saoudite appuyant le général Burhan, les Émirats arabes unis (EAU) soutenant le général Hemedti – ont transformé ce qui aurait pu n'apparaître que comme une lutte de pouvoir interne en une compétition régionale de plus grande envergure.
En dépit de démentis constants et face à des critiques internationales croissantes, des preuves du rôle des EAU dans le conflit ont fait surface. Un rapport publié en décembre 2023 par un groupe d'experts des Nations unies a fait état d'allégations « crédibles » selon lesquelles les EAU fourniraient des armes – dont des drones – aux FSR. Le groupe d'experts a identifié trois voies d'approvisionnement principales, toujours actives. La principale transite par l'est du Tchad : depuis le mois de juin, divers experts en suivi de vols ont observé une intense rotation d'avions-cargos reliant l'aéroport international d'Abu Dhabi à celui d'Am Djarass, dans l'est du Tchad, avec des escales dans des pays de la région tels que le Kenya, le Rwanda et l'Ouganda. Ce soutien militaire extérieur s'est poursuivi en dépit de l'opposition explicite de l'UA à toute ingérence étrangère.
Si les responsables de l'UA ont fait preuve de discrétion diplomatique dans leurs déclarations publiques, s'abstenant de critiquer directement des acteurs extérieurs spécifiques, le flux continu de soutien extérieur aux deux belligérants a, dans les faits, sapé le principe de non-ingérence prôné par l'organisation. Les puissances régionales parviennent, de manière récurrente, à contourner les principes de l'UA dès lors que leurs intérêts stratégiques sont en jeu.
La persistance de ce soutien extérieur – conjuguée à l'absence de mécanismes efficaces pour dissuader ou sanctionner les ingérences – suggère une fois de plus que des principes et des cadres diplomatiques, aussi bien conçus soient-ils, demeurent insuffisants à eux seuls pour résoudre des conflits complexes lorsque les belligérants ne manifestent qu'un engagement limité en faveur d'un règlement pacifique.
Impact sur la crédibilité de l'UA en tant qu'acteur de la paix
La réponse de l'UA au conflit soudanais a pesé sur sa crédibilité en tant que principale organisation africaine en matière de paix et de sécurité. Ce défi découle de trois domaines dans lesquels les principes affichés de l'UA n'ont pas réussi à se traduire par des actions efficaces.
Premièrement, l'incapacité de l'organisation à prévenir l'escalade militaire, malgré un engagement diplomatique soutenu, a soulevé des interrogations quant à ses capacités de prévention des conflits. L'implication de longue date de l'UA dans la transition politique soudanaise – multiples visites de haut niveau et pression diplomatique constante – n'a pas suffi à empêcher le déclenchement de la guerre. Lorsque l'affrontement militaire a éclaté, ses appels au dialogue et à une résolution pacifique sont restés lettre morte, suggérant que les belligérants potentiels pourraient percevoir ses interventions diplomatiques comme dépourvues de force contraignante.
Deuxièmement, l'effondrement de la vision d'un processus politique « sous leadership soudanais » a mis en lumière les limites de l'organisation à créer les conditions propices à un dialogue constructif. Le déplacement de douze millions de personnes et l'émergence d'organisations communautaires comme principaux acteurs humanitaires montrent à quel point la situation a dévié de la trajectoire envisagée. Ce décalage entre aspirations diplomatiques et réalités du terrain suggère que l'UA doit repenser son approche pour favoriser les solutions politiques.
Troisièmement, l'incapacité de l'UA à prévenir les ingérences extérieures a révélé les limites de son autorité régionale. Malgré des déclarations sans équivoque s'opposant à toute implication extérieure, elle n'a pas réussi à dissuader les puissances régionales de soutenir différentes factions. Cet échec suggère que les facilitateurs potentiels du conflit pourraient considérer ses déclarations comme ayant peu de poids lorsque des intérêts stratégiques majeurs sont en jeu.
Ces échecs témoignent d'une crise de crédibilité fondamentale. Si l'UA est capable d'articuler des principes clairs et de coordonner des réponses diplomatiques, elle semble incapable d'influer de manière décisive sur le cours des événements face à des acteurs militaires déterminés ou à des ingérences extérieures. Ce fossé entre ambition institutionnelle et capacité d'action soulève la question de savoir si l'UA nécessite des réformes profondes pour renforcer son efficacité en tant qu'acteur de la paix. Sans de tels changements, les futures initiatives risquent de se heurter à des défis similaires, érodant davantage la crédibilité de l'organisation comme principal mécanisme africain de résolution des conflits.
Comprendre les limites institutionnelles de l'UA
Les difficultés actuelles de l'UA à faire respecter ses engagements dans des conflits comme celui du Soudan trouvent leur origine dans des choix fondamentaux relatifs à sa conception institutionnelle. Pour comprendre cette limite, il est essentiel d'examiner comment la transition de l'Organisation de l'unité africaine (OUA) à l'Union africaine a délibérément maintenu un cadre de responsabilité des États membres insuffisant.
Contrairement à d'autres organisations régionales qui imposent des conditions strictes d'adhésion et de maintien, l'OUA puis l'UA ont historiquement privilégié une approche inclusive, mettant l'accent sur la participation africaine universelle plutôt que sur des mécanismes de contrôle efficaces, comme l'a montré Oheneba Boateng dans « L'adhésion à l'Union africaine ». Ce choix reflétait le contexte postcolonial immédiat, où l'unité primait sur la capacité de faire appliquer les engagements. S'il était logique à l'époque de la décolonisation, les problématiques du continent ont depuis évolué, rendant nécessaire une instance plus autoritaire, dotée d'outils de coercition et de critères d'adhésion plus rigoureux. L'absence de tels critères a créé un vide juridique permettant aux États membres d'ignorer les directives de l'UA sans encourir de conséquences autres que les suspensions habituelles. Ce dispositif institutionnel n'est pas le fruit du hasard : il a été délibérément conçu pour préserver l'autonomie des États membres tout en limitant la capacité de l'organisation à influer sur leur comportement – une conception qui restreint considérablement l'efficacité du Protocole du Conseil de paix et de sécurité.
Cadre organisationnel et contraintes opérationnelles
Le Protocole relatif à la création du Conseil de paix et de sécurité représente un engagement conjoint des chefs d'État et de gouvernement africains à établir un mécanisme continental robuste de paix et de sécurité. Il a marqué un tournant significatif, faisant passer le continent du Mécanisme de prévention des conflits de l'OUA à un Conseil de paix et de sécurité plus structuré, inscrit dans le nouveau cadre de l'UA. La capacité du CPS à faire appliquer ses décisions se heurte néanmoins à plusieurs limites critiques.
La plus fondamentale apparaît à l'article 7, relatif aux pouvoirs : bien qu'il énumère de vastes responsabilités dévolues au CPS, le Protocole ne lui permet que de « recommander » des interventions à l'Assemblée, sans pouvoir les autoriser directement. Il relègue ainsi le CPS à un rôle consultatif, au lieu de l'investir d'une autorité exécutive capable d'agir de manière décisive en temps de crise.
Cette limitation est renforcée par les principes fondamentaux énoncés à l'article 4, qui privilégient la souveraineté des États et la non-ingérence. Le Protocole interdit explicitement aux États membres d'interférer dans les affaires intérieures les uns des autres, créant ainsi un obstacle structurel à l'application des décisions. Combiné aux pouvoirs limités du CPS, ce principe de souveraineté empêche, dans les faits, le Conseil de contraindre les États à se conformer à ses décisions.
Par ailleurs, bien que l'article 8.3 exige des États membres qu'ils mettent en œuvre les décisions du CPS, il est dépourvu de tout mécanisme d'exécution ou de sanctions en cas de non-conformité. Cette lacune s'avère particulièrement problématique au regard de la norme prédominante au sein des États membres de l'UA, qui privilégie la protection mutuelle des élites dirigeantes au détriment de la sécurité des populations civiles. (La crise burundaise de 2015 en constitue un exemple éloquent.) Il en résulte un système où la mise en œuvre des décisions du CPS repose entièrement sur la coopération volontaire, permettant aux États membres d'ignorer les directives sans encourir de conséquences, en particulier lorsque ces décisions sont susceptibles de remettre en cause les structures de pouvoir établies, et ce, même lors de crises où la protection des civils devrait pourtant primer.
Même dans ses relations avec les mécanismes régionaux, telles que définies à l'article 16, le rôle du CPS se limite à la coordination et à la facilitation, plutôt qu'à la direction et au contrôle. La formulation privilégie constamment l'« harmonisation » et la « promotion », au détriment de l'« exigence » ou de la « garantie », reflétant ainsi l'absence d'autorité réelle du Conseil.
Collectivement, ces dispositions confèrent au CPS le statut de ce que l'on pourrait qualifier d'« organe de persuasion », par opposition à une autorité dotée de pouvoirs coercitifs. Bien qu'il dispose d'un vaste mandat pour promouvoir la paix et la sécurité, il est dépourvu des mécanismes concrets indispensables pour contraindre les États à se conformer à ses décisions. Sur la base d'une analyse minutieuse du document du Protocole, plusieurs contraintes structurelles majeures ont limité l'autorité de l'UA face à des conflits tels que celui du Soudan :
Premièrement, la composition et la structure de vote du Conseil de paix et de sécurité engendrent des limites inhérentes. L'article 5 établit un système de composition par rotation, prévoyant quinze membres exerçant des mandats de deux ou trois ans. Si ce dispositif garantit une large représentation, il implique également une continuité institutionnelle limitée. Plus grave encore, l'exigence de consensus dans le processus décisionnel (article 8.13) signifie que tout membre peut, dans les faits, faire obstacle à une action décisive.
Deuxièmement, l'architecture financière restreint sévèrement l'autonomie de l'UA. L'article 21 institue le Fonds pour la paix, mais celui-ci repose largement sur les contributions volontaires des États membres et des donateurs extérieurs. Cette dépendance financière signifie que l'UA manque souvent de ressources propres pour monter des interventions ou des opérations de paix sans soutien extérieur. La disposition du Protocole stipulant que les États fournissant des contingents doivent, dans un premier temps, prendre en charge leurs propres coûts (article 21.6) limite davantage les capacités de réaction rapide.
Troisièmement, l'accent mis par le Protocole sur la souveraineté des États crée une tension fondamentale avec les pouvoirs d'intervention. L'article 4 énumère le « respect de la souveraineté et de l'intégrité territoriale » ainsi que la « non-ingérence dans les affaires intérieures » parmi ses principes fondamentaux. Bien que l'article 4(j) autorise une intervention dans des circonstances graves, le seuil politique élevé requis pour invoquer cette disposition – qui exige l'approbation de la Conférence – rend difficile toute action décisive face aux crises émergentes. La seule tentative de l'UA d'invoquer l'article 4(h) – qui permet une intervention en cas de crimes de guerre ou de crimes contre l'humanité – est survenue lors de la crise burundaise de 2015, déclenchée lorsque le président Pierre Nkurunziza a annoncé son intention de briguer un troisième mandat. Cette décision a provoqué des manifestations de masse, une tentative de coup d'État et une opposition armée, faisant de nombreuses victimes et entraînant des déplacements massifs. L'initiative a néanmoins échoué, la Conférence ayant rejeté la proposition. Ce précédent met en lumière une limite critique du mécanisme d'intervention le plus puissant de l'UA : même lorsque le CPS identifie des menaces graves pesant sur les populations civiles, les considérations politiques de la Conférence peuvent bloquer toute action décisive. Le cas du Burundi illustre comment la conception institutionnelle et les dynamiques politiques peuvent rendre inopérantes, en pratique, même les dispositions les plus fermes du Protocole.
Quatrièmement, la structure des relations entre l'UA et les Communautés économiques régionales (CER), telle que définie à l'article 16, soulève des défis de coordination. Bien que le Protocole envisage une harmonisation entre les efforts régionaux et continentaux, ce système à plusieurs niveaux peut engendrer, dans la pratique, des mandats flous et des initiatives concurrentes. L'exigence d'une consultation continue entre ces organes (article 16.3) risque par ailleurs de ralentir les délais de réaction.
Enfin, les mécanismes d'application du Protocole reposent davantage sur la persuasion que sur la contrainte. L'article 7 confère au CPS le pouvoir de prendre des décisions ; toutefois, la formulation de l'article 8.3 – selon laquelle « les États membres conviennent d'accepter et de mettre en œuvre » ces décisions – est dépourvue de toute disposition en matière d'exécution forcée. Contrairement aux pouvoirs conférés au Conseil de sécurité de l'ONU par le Chapitre VII, le CPS ne peut légalement contraindre les parties à s'y conformer. Ces contraintes structurelles ont convergé pour créer ce que l'on pourrait qualifier de « déficit d'autorité » : une situation où le mandat formel de l'UA et sa capacité réelle à influer sur le cours des événements divergent considérablement. Ce décalage explique pourquoi, en dépit de principes et d'objectifs clairement définis, l'organisation peine à contraindre les parties à cesser les hostilités ou à mettre en œuvre les accords de paix.
Dépendances financières et opérationnelles
Bien que les discussions sur l'efficacité de l'UA se concentrent souvent sur l'insuffisance des ressources, des éclairages récents provenant de fonctionnaires de l'organisation révèlent un défi plus nuancé, tel qu'il ressort d'un entretien mené avec l'un d'eux le 13 novembre 2024. Le problème ne réside pas simplement dans le montant total des financements disponibles, mais dans la manière dont ces ressources sont préallouées aux divers besoins du continent ; une contrainte structurelle qui affecte considérablement la capacité de l'organisation à réagir avec flexibilité face à des crises comme le conflit au Soudan.
Le système d'affectation spécifique du budget engendre plusieurs limitations opérationnelles. Premièrement, lorsqu'une crise éclate, l'UA ne peut aisément réaffecter des ressources provenant d'autres programmes sans risquer de compromettre des initiatives en cours dans d'autres États membres. Les fonds destinés au maintien de la paix dans une région donnée ne peuvent ainsi être détournés pour soutenir la mise en place de corridors humanitaires au Soudan, même si le besoin immédiat y est plus pressant.
Deuxièmement, cette rigidité budgétaire influe sur le rythme opérationnel de l'UA. Contrainte d'agir dans le cadre de limites financières prédéterminées, l'organisation voit sa capacité d'intervention limitée en portée comme en ampleur – ce qui peut se traduire par une réduction de la fréquence des réunions diplomatiques de haut niveau, des contraintes pesant sur le déploiement d'observateurs ou de médiateurs, ou un soutien limité aux efforts de coordination humanitaire.
Troisièmement, le caractère figé des allocations budgétaires affecte la capacité de l'UA à maintenir un engagement durable dans les conflits qui s'éternisent. Comme en témoigne la crise au Soudan, lorsqu'un conflit se prolonge au-delà des prévisions initiales, l'organisation peine à maintenir un niveau d'engagement constant sans compromettre ses autres engagements à l'échelle du continent, ce qui l'oblige à arbitrer en permanence entre la réponse aux crises immédiates et le soutien aux initiatives de paix en cours dans d'autres régions.
Ce cadre budgétaire rigide engendre un sentiment de paralysie institutionnelle et donne l'image d'une organisation dont la conception pourrait s'avérer inadaptée aux défis complexes auxquels elle est confrontée.
Repenser l'autorité de l'UA
Renforcer l'efficacité de l'Union africaine en matière de résolution des conflits exige de repenser fondamentalement son architecture institutionnelle. Plutôt que de maintenir le système actuel de conformité volontaire, l'UA a besoin de conditions d'adhésion réformées, clairement définies et exécutoires, incluant des exigences spécifiques en matière de gouvernance démocratique, de protection des droits de l'homme et de respect de ses décisions, notamment dans les domaines de la paix et de la sécurité.
L'UA nécessite également des mécanismes d'application gradués, assortis de conséquences réelles en cas de non-conformité : sanctions financières initiales, suspension des droits de vote et de participation aux décisions, et, dans les cas graves, rupture des relations économiques et diplomatiques. Ces mesures pourraient notamment inclure la restriction des liaisons aériennes, maritimes et autres voies de transport, afin d'exercer une pression significative sur les États qui défient ses directives. Un tel cadre permettrait de transformer l'UA, la faisant passer du statut d'organe consultatif à celui d'institution dotée d'une véritable autorité exécutoire.
Les réformes nécessaires pour une résolution efficace des conflits
Les organisations internationales exercent généralement leur pouvoir selon l'un des deux modèles suivants : la coopération intergouvernementale ou la gouvernance supranationale. Cette distinction revêt une importance particulière lorsque l'on examine la capacité de l'UA à gérer efficacement les conflits régionaux. Dans le cadre du modèle intergouvernemental actuel, l'efficacité du CPS repose entièrement sur la conformité volontaire des États membres à ses décisions – une approche qui s'est avérée insuffisante face à des conflits complexes tels que la crise soudanaise.
Conférer au CPS des pouvoirs supranationaux spécifiques dans les situations de conflit mérite un examen approfondi. Une telle autorité lui donnerait un contrôle direct sur des éléments cruciaux de la gestion des conflits : le contrôle des frontières, les restrictions de mouvement et la maîtrise de l'espace aérien. Contrairement au système actuel, cette autorité supranationale lui permettrait de mettre en œuvre et de faire respecter ses décisions indépendamment des intérêts immédiats des États membres. L'absence d'un tel contrôle renforce, par contrecoup, le pouvoir de ceux qui alimentent les conflits. Alors même que Hemedti et Al-Burhan continuent de mener une guerre dévastatrice contre les civils, ils se voient offrir des tribunes diplomatiques à travers le continent, comme le révèle John Mukum Mbaku dans « L'Union africaine œuvre pour la paix au Soudan : un expert explique pourquoi c'est dans l'intérêt de tous » (The Conversation). Les visites de Hemedti au Kenya, à Djibouti, en Éthiopie, en Afrique du Sud et en Ouganda, ainsi que l'accueil réservé à Al-Burhan par des chefs d'État en Érythrée, en Égypte et au Soudan du Sud, confèrent de fait une légitimité à des chefs militaires responsables de souffrances civiles. Cette tendance des États membres à interagir directement avec des acteurs militaires en contournant les cadres établis par l'UA illustre comment les actions individuelles des États peuvent compromettre les initiatives collectives de paix.
Un CPS réformé nécessiterait des pouvoirs d'exécution spécifiques dans trois domaines. Premièrement, le contrôle des frontières permettrait la mise en œuvre effective de sanctions à l'encontre des belligérants. Deuxièmement, l'autorité sur l'espace aérien permettrait au CPS de faire respecter les zones d'exclusion aérienne et de surveiller les livraisons d'armes – un défi majeur au Soudan, où le soutien militaire extérieur a prolongé les combats. Troisièmement – et c'est là le point le plus crucial –, des capacités d'exécution indépendantes élimineraient la nécessité de rechercher un consensus souvent chronophage entre les États membres, permettant une réaction rapide face aux crises émergentes. Ces pouvoirs ciblés doteraient le CPS d'outils concrets pour faire respecter ses décisions, plutôt que de le contraindre à s'appuyer uniquement sur la pression diplomatique.
Bien que le transfert de tels pouvoirs souverains à une instance continentale suscite des résistances, circonscrire ces pouvoirs supranationaux au seul mandat du CPS en matière de gestion des conflits rend cette proposition plus réaliste qu'une réforme institutionnelle de portée plus large. L'Assemblée pourrait ainsi préserver son caractère intergouvernemental tout en dotant le CPS des moyens d'agir de manière décisive. Cette approche équilibrée prend en compte les préoccupations des États en matière de souveraineté, tout en répondant au besoin urgent d'un mécanisme africain de résolution des conflits plus efficace.
La persistance de conflits dévastateurs à travers le continent souligne la nécessité de telles innovations institutionnelles. Le coût du statu quo – mesuré en vies perdues et en opportunités de développement gâchées – l'emporte largement sur les préoccupations de souveraineté qui ont, par le passé, limité l'autorité du CPS. Pour réussir, les États membres devraient accepter des transferts limités de souveraineté dans des domaines spécifiques liés à la paix et à la sécurité, conférant au CPS une autorité supranationale dans des situations de crise clairement définies. Cet objectif pourrait être atteint par un nouveau protocole accordant explicitement au CPS des pouvoirs renforcés lorsque certains seuils de conflit sont atteints, allant au-delà des dispositions de l'article 4(h) de l'Acte constitutif de l'UA. Les États devraient en outre contribuer à un fonds permanent pour la paix et accepter des mécanismes d'application automatique des décisions du CPS.
Implications pour les conflits futurs
Un CPS réformé et doté d'une autorité renforcée transformerait fondamentalement la capacité de l'UA à gérer les multiples conflits qui ravagent le continent. La situation au Soudan illustre comment les limites du système actuel permettent aux conflits de persister et de s'aggraver malgré l'intervention de l'organisation. Dans un cadre institutionnel renforcé, les capacités de réponse de l'UA passeraient radicalement de l'engagement diplomatique à l'action décisive.
Cette autorité renforcée se manifesterait concrètement de plusieurs manières. Premièrement, l'UA pourrait émettre et faire respecter des ordres de cessez-le-feu contraignants, assortis de véritables conséquences en cas de non-respect. Deuxièmement, elle pourrait établir et protéger des couloirs humanitaires sans avoir besoin du consentement des belligérants, en déployant la Force africaine en attente (FAA) pour garantir la protection des civils même en situation de conflit. Troisièmement – et c'est peut-être le plus important –, elle pourrait imposer des sanctions significatives aux acteurs internes qui perpétuent la violence et aux puissances extérieures qui alimentent les conflits par un soutien militaire ou financier.
Le coût humain dévastateur des conflits africains – des millions de personnes déplacées au Soudan aux violences persistantes dans l'est de la République démocratique du Congo – démontre l'urgence d'une telle transformation institutionnelle. Cette réforme se heurte toutefois à un obstacle politique majeur : convaincre les États membres de céder une partie de leur souveraineté aux institutions continentales. L'argument principal en sa faveur repose sur la démonstration qu'une autorité continentale renforcée sert les intérêts nationaux. Lorsque les conflits débordent des frontières, déstabilisent des régions entières et engendrent des crises de réfugiés, la sécurité et la stabilité de chaque État s'en trouvent, en fin de compte, compromises.
Un exercice d'équilibriste
À l'instar d'un funambule en équilibre précaire entre des forces antagonistes, l'UA doit constamment naviguer entre l'affirmation de son leadership continental et le respect de la souveraineté des États membres – entre la nécessité d'agir de manière décisive et celle de préserver le consensus diplomatique. Cet équilibre délicat finit pourtant par compromettre l'efficacité de l'organisation. La difficulté qu'éprouve l'UA à traduire ses principes en actes concrets au Soudan révèle un problème structurel plus profond : un cadre institutionnel délibérément conçu pour limiter son autorité.
Sans réformes substantielles visant à renforcer ses capacités d'application, en particulier en situation de crise, l'UA continuera de peiner à transformer ses initiatives diplomatiques en résultats concrets. La persistance de conflits dévastateurs à travers le continent, en dépit de son engagement soutenu, souligne l'urgence d'une transformation institutionnelle qui lui conférerait une autorité réelle pour mettre en œuvre ses décisions.
La perspective d'une telle réforme se heurte cependant à un obstacle politique fondamental. Les États membres, ayant délibérément conçu l'UA de manière à en limiter l'autorité, ont peu de chances de lui accorder aujourd'hui des pouvoirs d'application renforcés. L'histoire suggère qu'ils pourraient percevoir un CPS doté d'une plus grande autorité comme une menace pour leur souveraineté et leurs intérêts nationaux. Cette réticence reflète une tension persistante au sein de la gouvernance régionale africaine : si les États reconnaissent la nécessité de mécanismes de sécurité collective, ils demeurent peu enclins à accepter l'autorité institutionnelle indispensable pour les rendre efficaces. Tant qu'ils n'auront pas franchi ce pas, l'UA restera une institution bridée, aux capacités d'application limitées – et les conflits dévastateurs qui affligent le continent auront peu de chances de trouver une résolution efficace par le biais des mécanismes continentaux.
Traduit de l'anglais par Sophie Schrago